今年兩會，地方債納入預(yù)算第一次寫進《政府工作報告》，防范和化解政府性債務(wù)特別是地方政府性債務(wù)風(fēng)險成為熱點話題。地方債第一次寫入《政府工作報告》釋放了什么信號？如何厘清對地方債的錯誤認(rèn)識？新的地方債置換計劃是否會對經(jīng)濟造成沖擊和影響？經(jīng)濟新常態(tài)下，中國經(jīng)濟新的增長點在哪里？就這些問題，本報記者專訪了全國政協(xié)常委、北京大學(xué)光華管理學(xué)院名譽院長厲以寧。
記者：3月5日，國務(wù)院總理李克強所作的《政府工作報告》首次提到地方財政赤字?jǐn)?shù)據(jù)。而與此同時，提請十二屆全國人大三次會議審查的《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報告》中，地方債務(wù)與赤字也占據(jù)了重要篇幅。您認(rèn)為這釋放出什么信號？
厲以寧：從中央釋放的這些信號可以看出，地方債務(wù)是可以存在的，并不是要一概加以否定。這里關(guān)鍵是要考慮三個問題：一是借的錢有什么用，二是能不能讓這些錢真正用到實處，三是借的錢怎么還。
客觀來看，現(xiàn)在的地方債務(wù)很多不符合這三個條件。有些地方領(lǐng)導(dǎo)為了使自己的GDP增大，不顧一切搞一些項目。有的項目建成以后，就變成污染型項目，破壞生態(tài)環(huán)境；有的項目建成以后，跟原來的預(yù)料是不一樣的，是賠錢的項目，老百姓的生活也沒有得到改善。最要緊的還是第三個問題，原來地方想通過賣土地還債，但是土地不能賣了怎么辦，土地賣的錢不夠了怎么辦，這其中還會出現(xiàn)很多管理不善，甚至貪污、受賄等各種各樣的問題。所以老百姓對地方債務(wù)形成一種不好的看法。這才是問題所在。
既然地方債客觀存在，面對地方債今后怎么辦？首先要符合法律。地方發(fā)債要根據(jù)《預(yù)算法》進行監(jiān)督，而且還要有一套程序。這套程序如果能符合的話，經(jīng)過各種審查，地方政府應(yīng)該受到約束，受不到約束是不行的。
另外，靠什么還是個大問題。很多地方政府當(dāng)時借錢就沒準(zhǔn)備還，總以為中央政府能兜底。中央這次表現(xiàn)出“鐵石心腸”的態(tài)度，也是在提醒地方政府，今后地方舉債一定要規(guī)范化，嚴(yán)格審查、嚴(yán)格核算、用到實處。
記者：當(dāng)前，地方政府對負(fù)債存在哪些認(rèn)識上的誤區(qū)？
厲以寧：目前，地方政府負(fù)債分三種形式：第一種是銀行信貸。政府錢不夠，讓銀行貸款支持。第二種是發(fā)行債券。地方政府付債券。第三種是信托融資。建成的項目中有些可以轉(zhuǎn)賣出去，錢就可以收回來。三種方式都可以做，不能說哪種形式是最好的，要根據(jù)實際情況來看。
我經(jīng)常到地方去，了解地方政府存在兩種錯誤認(rèn)識：第一種想法，是認(rèn)為政府貸款是為公的，是把地方經(jīng)濟發(fā)展上去，如果追查，地方官員沒從中撈任何一筆錢，債務(wù)多大就無關(guān)緊要了。
至于說客觀形勢變了造成負(fù)債，只是當(dāng)時對形勢估計不足，并不是由政府主觀造成的，比如有的省大建鋼鐵廠，現(xiàn)在產(chǎn)能過剩，需要拆掉很多廠。像這種賬就是壞賬。
項目為什么賠錢有各種原因，很復(fù)雜。比如，當(dāng)初擬定項目時不知后來形勢的變化。地方搞項目時，認(rèn)為反正是國家的項目借來的錢，花錢大手大腳。還有一點，缺乏人才。原來的干部不懂做企業(yè)，按照過去的政府投資做而造成項目虧損。
第二種想法，是相信中央會兜底。我在一些地方與干部談到這個問題，大都存在這種想法，認(rèn)為中央肯定會兜底的。債務(wù)再大，如果沒有貪腐問題，拿地方也沒辦法。即使中央不兜底，有的地方政府認(rèn)為我們有礦山、有土地，怕什么。這都是當(dāng)前存在的一些錯誤認(rèn)識，是必須要認(rèn)清的。
在美國也有地方債。比如美國的底特律城市都破產(chǎn)了。如果是聯(lián)邦制的國家，中央不管地方財政，地方政府破產(chǎn)就破產(chǎn)了。中國不是聯(lián)邦制，不會有地方政府破產(chǎn)，以致造成地方政府的依賴思想，現(xiàn)在是跑項目，將來是跑債務(wù)。所以說，在中國的體制下，必須明確，中央不能隨便兜底，也不能為所有的地方債務(wù)兜底。中央即使需要兜底，也一定要經(jīng)過嚴(yán)格的審核程序，不能隨便說了就算了。
另外，還有一條一定要明確，地方的主管官員要實行終身負(fù)責(zé)制。如果在任時有債務(wù)一定要追究責(zé)任，調(diào)走前一定要審查弄清楚。不能升了官離開當(dāng)?shù)貍鶆?wù)就不管了。
記者：財政部副部長朱光耀提出，國務(wù)院已明確批準(zhǔn)一萬億地方債置換計劃，相對于地方債規(guī)模來說，可能不會滿足地方需求。根據(jù)目前財政部部長樓繼偉所言“開前門堵后門”的計劃，有兩種途徑，除了置換，還有發(fā)債。債務(wù)發(fā)行是否會對已經(jīng)面臨下行壓力的中國經(jīng)濟造成沖擊？
厲以寧：地方債劵多少，什么時候賣，利率多高，什么時候開始還，等等，這些在國外是非常嚴(yán)格的，而且必須在債券市場上賣。但是我國真正發(fā)行地方債券還不多。很多都是經(jīng)過銀行擔(dān)保，這種情況問題比較大，是計劃經(jīng)濟下的辦法，不是市場的辦法。發(fā)債券是市場的辦法。
用市場作擔(dān)保，這樣做肯定會對中國經(jīng)濟造成大的沖擊和影響。銀行也叫苦。前幾天開會中國建設(shè)銀行行長張建國說，銀行也是弱勢群體。當(dāng)時大家都笑了。其實，張行長說的主要是銀行自主權(quán)的問題。政府讓銀行給某個企業(yè)貸款，銀行明知不行，但不貸款有可能把官都撤了。銀行認(rèn)為沒有自主權(quán)頂不住官，所以才有“弱勢群體”的說法。
至于這種發(fā)債的形式對經(jīng)濟的沖擊能大到什么程度，這不好說。各地原來的基礎(chǔ)不一樣，使用的方式不一樣，項目的好壞也不一樣，所以很難講。最好的辦法是參照國外城市的一些經(jīng)驗，用公共投資基金的辦法，成立公基金，由基金發(fā)債券，或者引入一些民間資本，通過大力發(fā)展農(nóng)村金融，來解決資金問題。在這個過程中，要將項目公開，比如，這筆錢是準(zhǔn)備修建發(fā)電廠的或修建城市的各種項目，信息公開透明。如果支出全部公開，市場運作非常清晰，全部市場化運行，從這個途徑融資，就能起到非常好的效果。現(xiàn)在，我們還沒做到這一點。
記者：經(jīng)濟新常態(tài)下，中國經(jīng)濟新的增長點在哪里？
厲以寧：中國經(jīng)濟從過去的高速增長逐步走向中高速增長，很多產(chǎn)業(yè)要不斷升級，需要尋找新的動力，目前，數(shù)量規(guī)模的擴大、投資的驅(qū)動，已不能適應(yīng)新的情況。那么，在這種經(jīng)濟新常態(tài)下，我國經(jīng)濟新的增長點在哪里呢？我認(rèn)為有四個。
一是將結(jié)構(gòu)調(diào)整做好，大力發(fā)展高新技術(shù)。光調(diào)整、關(guān)停并轉(zhuǎn)不建新的不行。通過高新技術(shù)開發(fā)，必定有成果涌現(xiàn)出來。二是要靠大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新?？繌V大人民的創(chuàng)新精神、創(chuàng)業(yè)活動促進大家觀念上的轉(zhuǎn)變。不要寄希望創(chuàng)業(yè)全部都有成果，沒有成果不等于不搞。今后經(jīng)濟增長的動力來自人民的創(chuàng)造力。三是要抓農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)既是確保農(nóng)村穩(wěn)定，也是增加農(nóng)民收入的辦法。抓農(nóng)業(yè)，要讓農(nóng)民有好的收益，必須要推進產(chǎn)業(yè)化，提高總體效益。四是要推進基礎(chǔ)設(shè)施的投資，港口、“一帶一路”的配套設(shè)施建設(shè)，也包括與“一帶一路”沿線國家的相互投資、貿(mào)易等方面，帶動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。過去，我們以為從連云港上隴海線，直奔中亞到歐洲，是最好的通向中亞、東歐、西歐的路，但是我最近到重慶考察，發(fā)現(xiàn)重慶能夠發(fā)揮重要作用。重慶依靠長江黃金水道，由一萬噸的船走水路，然后從重慶裝火車奔蘭州，比陸地運輸運費省好多。這表明，利用長江水道，向成都、西安、重慶、昆明這一四邊形輻射，往西北、西南開發(fā)，非常有潛力。交通建設(shè)、港口建設(shè)、“一帶一路”等都搞起來，會拉動經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)然，靠單一的帶動是不行的，要這幾個方面共同推動，尤其是發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，推出“中國創(chuàng)造”的新產(chǎn)品、新設(shè)備、新工藝，這樣才能真正形成新的增長點。
